制度创新与政策务实

如果将新经济比喻成一盘棋，整体谋篇布局十分重要，每一步都要有针对性，才能在适当时破局。

成都提出发展新经济并非偶然，而是经过了长期地研判。作为在全国第一个系统提出发展新经济的城市，成都正在营造涵盖政府治理、技术、人才、资本的全要素新经济产业生态圈。这其中，也体现了成都发展新经济的制度创新。

梳理成都新经济的脉络，在制度创新上可以看出以下几点。

（一）从组织机构层面，成都在全国发展新经济制度创新上开了好头

发展新经济，是成都推动城市战略转型、经济变道超车、重塑竞争优势的重大抉择。2017年8月，成都在全国范围内率先成立新经济发展委员会。

从成都市新经济发展工作领导小组办公室到成立成都市新经济发展委员会，这样的组织架构创新，更加有助于政府机构定位于企业的服务者，便于制定相应的政策体系、落实方案、实施细则，以及做好新经济发展推进工作。

同年9月29日，成都新经济发展研究院成立，为成都发展新经济建立了智力支撑。

在本书的采访过程中，就有跨行业新形态的企业感叹，成都新经济发展委员会的成立，让他们有了很好的对口汇报部门，成都也能精准规划实施新经济相关政策了。

（二）六大新经济形态、七大应用场景的定位，明确了新经济发展的战略目标、重点领域、基本路径，对标了全球的产业价值链体系

什么是新经济？各个经济体可能有着基于自身经济特点的认识。

早在2017年11月9日，成都新经济发展大会首次明确提出，将重点发展数字经济、智能经济、绿色经济、创意经济、流量经济、共享经济“六大新经济形态”，构建服务实体经济能力、智慧城市建设、科技创新创业、人力资本协同、消费提档升级、绿色低碳发展、现代供应链创新应用“七大应用场景”，力争到2022年基本形成具有全球竞争力和区域带动力的新经济产业体系，成为新经济的话语引领者、场景培育地、要素集聚地和生态创新区。

2022年目标中的全球视野，以及目前正在着手的2035规划，体现了成都在新经济发展中对标全球产业价值链体系的前瞻性。

相对于国内其他城市在新经济发展中的提法，比如杭州在2014年7月由“工业兴市”战略正式转型到信息经济“一号工程”，并在2018年10月推出全面推进“三化融合”打造全国数字经济第一城行动计划（2018-2022年），成都对新经济六大形态的提炼相对更广泛，也更加符合成都的现有经济底子。

成都形成了发展新经济基本路径的共识：以新技术为驱动、以新组织为主体、以新产业为支撑、以新业态为引擎、以新模式为突破。其中，新产业、新业态、新模式是表现形式，新技术、新组织是驱动力量，共同构成集成、协调、系统的新经济发展路径^【6】。

（三）通过双百工程，不断甄选成都新经济企业“主力部队”

提到杭州，就会想起阿里巴巴；提到深圳，就会想起腾讯；提到成都，会想起哪家企业？成都其实最缺的就是新经济的领军企业和领军人物。

2018年5月8日，成都举办了新经济企业梯度培育计划暨“双百工程”启动会。所谓“双百工程”，即成都市新经济百家企业和百名人才的培育培养工作，旨在打造新经济的领军企业、领军人才，使之成为推动成都新经济发展的重要力量。

按照企业成长周期不同阶段，成都市新经济企业梯度培育计划将企业分为了三个阶段：种子企业、准独角兽企业、独角兽或行业领军企业。主要以估值和主营业务收入来划分。新经济梯度培育企业认定工作每年开展一次，实行企业自愿申请、专家审核、动态调整等制度。针对不同发展阶段的新经济企业，培育方案也呈现出梯度变化。

到2018年底，这一名单内的企业，已经新增了4家独角兽，反映出成都发展新经济的企业扎实基础。

未来成都市将深入推进“双百工程”，开展2019年度成都市新经济百家重点培育企业和百名优秀人才评选，对评选出的企业和人才开展一对一的个性化服务，培育出成都新经济发展“主力部队”。

（四）发展新经济政策既有行动纲领，也有落地细节，环环相扣

成都在2017年11月30日发布《营造新生态发展新经济培育新动能的意见》，这是成都在深入研究国内外新经济发展态势的基础上，制定的当前和今后一个时期成都市新经济工作的纲领性文件。这好比是一个棋局开局，针对不同产业、应用场景、要素等出台的系列政策和规划，就是布局落子。

基于对成都资源的特性、产业基础以及对未来发展趋势的预判，该《意见》提出：成都需要通过“产业升级”、“供给侧改革”等一系列措施带动新一轮的经济增长，而这六大经济形态，便是一种新的方向。

经济形态必须要紧贴消费以及产业，否则只能成为不可落地的“形象工程”。如何将六大经济形态进行落地，《意见》提出了“七大应用场景”，包括智慧城市、消费升级等等。

《意见》针对培育新经济在要素层面、空间格局等，提出了支持新经济发展的18条具体政策措施，提纲挈领地展示了成都未来发展新经济的脉络。也为接下来成都市新经济发展委员会等机构出台理论制度创新政策提出了依据。

主体文件出台后，成都出台了众多细分举措。比如《成都市促进军民融合产业加快发展的若干政策措施》《进一步支持集成电路产业项目加快发展若干政策措施》《推进新一代人工智能发展的实施意见》《成都市虚拟现实产业发展推进方案》等，就对成都重视发力的相关新经济产业进行了扶持与规划，成都各区县也纷纷推出相应的产业政策，并将行业与场景进行联系。可参见本报告的附录政策汇编部分。

其中《推进新一代人工智能发展的实施意见》中提出八项重点工程：人工智能+军民融合、人工智能+健康医疗、人工智能+交通物流、人工智能+智慧旅游、人工智能+智能制造、人工智能+公共服务、人工智能+ 城市管理、人工智能+现代金融，每一项都在创造应用场景。

《成都市虚拟现实产业发展推进方案》提出“N个体验场景”，将各区依据自身特点打造VR特色场景，比如武侯区依托人民南路文创金融集聚区、力方视觉体验馆，成华区依托东郊文化创意集聚区开展“VR+文化旅游应用示范建设”。

（五）重视构建多样的新经济场景，针对不同场景提供多种政策支持

以新模式驱动经济发展，最终需要找到场景落地。成都七大应用场景，每一个都有对应的实施方案，力图做到“人无我有，人有我优”。

针对构建服务实体经济能力，出台《成都市实体经济新经济领域人才奖励实施办法》；针对推进智慧城市建设，出台《成都市“互联网＋城市”行动方案》；针对科技创新创业，出台《成都市推进双创平台提能增效实施方案》；针对人力资本协同，出台《推进人力资源协同示范工程的实施方案》；针对消费提档升级，出台《成都市打造社区商业消费新场景构建社区优质生活服务圈工作方案》；针对现代供应链创新应用，出台《成都市关于推进现代供应链创新应用的实施方案》；针对绿色低碳发展，出台《成都市2018年大气污染防治工作行动方案》。

互联网+政务场景：由传统的网络问政向数字理政进化，成都早在2017年出台《成都市“互联网+城市”行动方案》着力打造智慧政务，全面推行“互联网+政务服务”，加快把政务服务、民生保障等从网下拓展到网上。这为大数据、人工智能、互联网企业的落地应用，提供了可结合场景。

网上政务服务体系推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，推动企业和群众办事线上“一网通办”，线下“只进一扇门”，现场办理“最多跑一次”，让企业和群众到政府办事像“网购”一样方便快捷。

根据成都的行动计划目标：到2019年底，所有涉企事项网上可办率提高至95%以上，办理时限压缩30%以上；到2020年底，以企业为中心的全生命周期服务水平显著提升，力争涉企事项网上可办率达100%，办理时限压缩50%以上。

对比新西兰、新加坡、中国香港等先进国家和城市的营商环境指标，成都将要继续推进“互联网+政务服务”，重构实体、网上、电视、自助、移动“五位一体”政务服务体系，方便企业和市民办事创业。同时，成都还将推进市县两级政务信息系统由内向外整合共享，打破条块分割的“信息孤岛”；建立“一数一源、动态更新”的政务数据资源采集体系，依托全市统一的数据共享交换平台，破除业务协同的“数据壁垒”，减少提交材料60%以上^【7】。

社区生活场景：2018年成都市分别出台《关于创新发展生活性服务业建设高品质和谐宜居生活城市的意见》《成都市打造社区商业消费新场景 构建社区优质生活服务圈工作方案（2018—2022）》，均致力于寻找生活服务中落地场景。

前者反映成都居民消费的变化，倒逼成都生活服务性服务业向智慧服务、体验服务、定制服务、共享服务、绿色服务、跨境服务转变。其中提到不少的落地场景，比如提出“引导企业利用大数据、人工智能等新兴技术针对不同人群和细分市场开展大规模量身定制服务”，就可切入C2B电商、社会服务等场景。

后者体现了成都推动社区传统商业改造升级，发展社区商业新业态新模式，打造社区消费新场景，构建社区优质生活服务。按照社区现状和商业消费不同属性，成都将社区划分为传统社区、新型社区、国际社区和农村社区四种商业类型，分类研究、精准施策，从而打造出丰富多彩的应用场景。

《成都市发展新经济培育新动能2019年工作要点》提出，成都还将加大应用场景供给，建立“城市机会清单”发布机制，梳理区(市)县、市级部门、国有平台公司和新经济企业在细分领域的场景供给清单、产业机会清单、新经济政府采购清单、城市重点产品目录，集中向社会发布，落地落实新经济企业参与机会。成都市还将深化应用场景试点示范，在智慧城市社区治理、消费升级等领域推进一批应用场景试点。

成都市在进行新经济制度创新时，始终把握“场景”二字做文章，以产业、地区、技术等维度分别提出了针对性政策规划建议，让新经济发展有的放矢。

（六）大量出台针对性政策，直指新经济要素的培育

培育新经济离不开要素供给，人才、技术、资本等要素是新经济发展的土壤。2018年10月，黑马产业研究院发布《2018中国新经济活力指数排行榜》，指出成都新经济活力领跑新一线城市，尤其政策活力指数位列第一。

1、推进人力资源建设

新经济供给要素中，人才要素是重中之重。北上广深一线城市由于昂贵的生活成本，人才溢出效应显现，成都由于宜业宜居良好环境和比较成本优势，具备了较强的人才吸附能力。大力招引“蓉漂”、“蓉归”，形成“孔雀西南飞”的态势，将给成都新经济的发展带来新活力。

2017—2018年两年间，成都先后出台至少8条人才政策，包括成都历年来含金量最高、惠及面最广、支持力度最大、针对性最强的《成都实施人才优先发展战略行动计划》，即人才新政十二条。2018年12月29日， 成都市新经济委员会等印发《关于推进人力资源协同示范工程的实施方案》，提出精准搭建专业化的人力资源共享平台。

城市间的人才争夺不应该仅仅在数量上，也不应该仅仅唯学历为标准。人力资源能够在产业领域高度聚合，满足企业需求才是最终目的。根据《人民日报》对三省六市100家企业的问卷调查结果显示：高达73.08%的制造企业认为，目前企业迈向高质量发展的过程中最主要困难就是“技术人才缺乏”。对于制造企业而言，很多人才并没有高学历^【8】。

不同于单纯从数量上进行人才供给的提升，成都更加注重人力资源和新经济的协同关系。成都提出“以专业资格为标准，以体现人才价值为目标的新时代人才评价体系，打破身份、区域限制”，以人才最终为产业应用的出发点，便于造就成都市重点产业发展所需的人才队伍。

2、推进双创平台增效

双创平台作为新经济的底层支撑发挥着基础作用，成都市科学技术局、成都市新经济发展委员会在2018年7月印发《成都市推进双创平台提能增效实施方案》，提出到2022年双创平台能效全面提升，形成全域覆盖、功能完善、特色突出、示范带动、全国领先的创业支撑体系。

为了达到这一目标，成都以自身发展特色构建“纵向到底，横向到边”、“中心城区+郊区新城”的理念。

成都根据自身产业布局，独创性打造具备资讯、展示、撮合、交易功能的“蓉创e平台”，实现双创要素资源全覆盖，为政府、企业、投资者、专业服务机构提供合法数据支撑。以不同维度结构化数据分析，实现交易活动特征的大数据挖掘提取，以信息的高透明度促成交易，促进六大新经济形态发展^【9】。

3、推动供应链协同发展

流量经济发展要求城市在供应链、物流等方面有稳健的基础，当下进入互联网下半场，产业互联网开始兴起，供应链正是产业互联网改造不可缺少的一环。《成都市关于推进现代供应链创新应用的实施方案》， 就依据自身优势，以川酒、中药材加工生产制造、特色农产品为重点产业进行供应链的示范。

以特色农产品为例，成都以水蜜桃、豆瓣酱、猕猴桃而闻名，但是农产品对于保鲜和运输要求高。如何利用好成都自身优势打造农产品品牌？关键一环便是供应链。成都提出建设供应链生产体系、交易体系、溯源体系，加快供应链流通效率。

（七）优化包容审慎的监管方式，包容新型业态推动营商环境

2019年春节过后的第一个工作日，成都发出了打造国际化营商环境先进城市的“动员令”，《深化营商环境综合改革 打造国际化营商环境先进城市的行动方案》及十个配套行动计划，涉及营商环境建设各个方面。

2019年被成都确立为“国际化营商环境建设年”，目标到2020年底各领域营商环境指标全面进入国际先进行列，在全国营商环境评价排名中位居前十强，加快打造国际化营商环境先进城市。

这一决心和底气，不乏来自成都近年来发展新经济的制度创新深刻认识。

最近两年，成都出台的《成都市推进依法行政工作领导小组办公室关于对新经济实行包容审慎监管的指导意见》《成都市工商行政管理局关于支持服务新经济发展的指导意见（试行）》《成都市加快推进“互联网+政务服务”工作方案》《成都市推进政务服务“仅跑一次”改革工作方案》等，都在优化营商环境方面起到了重要作用。

以加强电子商务营商环境为例，自2019年1月1日《电子商务法》正式实施后，作为西部首个电子商务地方政策，成都在2月13日印发《关于优化电子商务从业环境的指导意见》，提出要在市场监管上大胆创新突破，高标准建立以包容创新、审慎执法为理念的市场监管制度。

“推行企业名称自主申报，电子商务企业可在办理企业登记时，以网上自主申报的企业名称一并办理企业注册登记。电子商务经营者申请登记个体工商户的，允许其将网络经营场所作为经营场所进行登记^【10】。” 放松电子商务经营者市场主体登记，这意味着成都不仅大力支持到了本地企业，也兼顾到了域外的电子商务经营者。

电子商务营商环境的改善，本质上是吸引更多的电子商务从业者，互联网的发展让电商企业减弱了对于地域的依赖，因此执政思路也应顺应时代变化。电子商务企业是流量经济中不可或缺的力量，也是成都大力扶植的领域之一，以更加开放的政策构建营商环境，正是成都吸引资本的重要举措。

这些政策，体现了成都优化包容审慎的监管方式，适应新经济发展需要，遵循从开放包容到系统集成的审慎监管路径和弹性治理机制，变事前设限为事中划线、事后监管，更加突出政策的引导作用，包容处于发展初期的新型业态。

注释：

【6】中共成都市委党校经济学教研部副主任、副教授常晓鸣，《拥抱新经济，成都为建设全面体现新发展理念的国家中心城市注入新动能》，2017年12月

【7】成都市政府，《成都市“互联网+ 城市”行动方案》，2017年12月

【8】人民日报，《技术人才成稀缺！找不到、招不来、留不住！》，https://www.sohu.com/ a/270133643_659516，2018年10月

【9】成都市科学技术局、成都市新经济发展委员会，《成都市推进双创平台提能增效实施方案》，2018年7月

【10】成都市新经济委，《关于优化电子商务从业环境的指导意见》，2019年2月